我國去產能趨勢研判及其對我國經濟的影響
來源:經濟預測部 ??作者:劉玉紅 ??時間:2018-01-26

早在“十一五”時期政府就提出要正確認識產能過剩的問題,2006年國務院發布《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》(國發[2006]11號),指出部分行業盲目投資、低水平擴張導致生產能力過剩,需要從產業結構調整的角度出發化解產能過剩問題。此后“十一五”、“十二五”期間政府在淘汰落后產能工作方面(涉及水泥、電解鋁等19個行業)做出了一系列努力。2013年國務院發布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發[2013]41號),明確提出化解產能過剩是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點,指出“2012年底,我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%75%,明顯低于國際通常水平”,再次重申了化解產能過剩矛盾的重要性。

2015年底中央經濟工作會議召開,強調“去產能”是2016年的主要工作任務之一,并于2016年初出臺了關于煤炭、鋼鐵行業化解過剩產能的指導意見,財政部、人社部、國土部等八大部委分別制定了專項配套政策文件,鋼鐵、煤炭這兩個行業將是2016年去產能的重頭戲。

根據政府文件,有效化解過剩產能有兩個主要方式:一是市場化自身的出清,通過強化市場競爭機制和倒逼機制,讓企業根據自身的實際運營情況來決定是維持生產、兼并重組、搬遷改造還是破產清算,依靠市場力量擠出無效供給;二是政府主導的去產能,嚴格執行相關安全法規和產業政策,或通過行政手段使產能過剩企業關停退出。值得注意的是,政府在一方面要幫助市場機制在資源配方面更好地發揮作用,處理好政府與市場的關系;另一方面還要做好建立社會安全網、穩定就業方面的工作,中央已安排了1000億配套資金用于解決去產能過程中的人員安置問題。

在具體的去產能過程中,中央指出“要盡可能多兼并重組、少破產清算”。有觀點認為并購無法實現去產能,只是產能的平移,但是實際上優勢企業并購落后企業,可以幫助其進行升級改造,即使被并購企業生產領域沒有利用價值,也至少有土地、房產的利用價值。

()煤炭和鋼鐵去產能在2020年基本結束

2016年是去產能的關鍵年,我國重點推進“三去一降一補”五大任務,國家主導的去產能任務主要集中在鋼鐵和煤炭兩個行業。2015年中央經濟工作會議強調要按照企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法,研究制定全面配套的政策體系,因地制宜、分類有序處置,妥善處理保持社會穩定和推進結構性改革的關系。明確了以處置不良資產、嚴控新增產能、保障再就業、多并購少破產等配套政策。其中的亮點,一是資本市場配合兼并重組;二是明確提出破產、再就業。201625,國務院刊發《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔20166號文),《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔20167號文),圍繞著國務院的6號、7號文件,相關部委密集出臺了人員安頓、資金保證、“三供一業”剝離、減量置換、債權處理等去產能配套文件。

1.煤炭行業在2020年左右實現供需平衡

煤炭行業嚴重虧損,去產能與去產量同步推進。201625日,《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔20167號文),要求從2016年開始,用3-5年的時間退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右(減量重組的5億噸中約有3億噸左右歸屬實質性退出,因此產能退出的總計劃約為8億噸)。去產能工作從三個角度進行展開:淘汰落后產能、嚴控新增產能、有序退出過剩產能,逐步引導技術、規模、質量不達標且存在安全隱患的礦產有序退出。同時,由于全面去產能將帶來較為復雜的人員安置和債務處理問題,不可強行快速推進,因此,政府同時出臺了“276天限產制度”,實際上在“去產能”的過程中同時“去產量”,能夠較快帶來供需改善,提升煤炭價格,進一步提升企業利潤。

在去產能和去產量雙重作用下,2016年煤炭企業利潤確實得到明顯改善,與此同時也帶來了當前供需缺口持續擴大,煤炭價格不斷攀升的現實問題。對此,發改委多次強調我國目前產能過剩問題仍較為嚴重,并不具備煤價大幅上漲的基礎;同時出臺了三級響應制度,要求部分煤礦分批次增產。不過,由于先進產能目前基本已達到滿負荷生產狀態,而可增產的時間段又暫限制在四季度,人員、設備等一系列問題或將難以解決,最終增產進度不及預期。近期,發改委表示采暖季結束前合法煤企均可以按照330工作日進行生產,并進一步推進中長期合同的簽訂,以緩解煤價的高漲態勢。

根據工信部數據,煤炭行業在201611月末已基本完成年度去除2.5億噸的煤炭產能任務,預計2016年全年煤炭行業去產能2.9億噸,較年初指定的2.5億噸目標超額完成16.0%。盡管2016年煤炭價格出現不斷攀升,但是國家發改委認為,煤炭價格過快上漲,是在煤炭供需長期穩定關系沒有發生根本變化的情況下,在短期內幾個因素綜合作用的結果,煤炭、鋼鐵等領域產能過剩仍嚴重。發改委也多次強調,煤炭產能過剩、供大于求的趨勢沒有根本改變。煤炭去產能、控產量不僅信心不容動搖,力度也不能減弱。而按照“十三五”的目標,后續4年去產能壓力依然很大。當前去產能任務仍然很重,下一階段的去產能工作仍會按照“十三五”的要求執行,整體去產能政策不會有大的改變,不過會根據市場情況作出一些調整——比如今年第四季度暫時放松了“276工作日”煤炭產量限制。

20161222,發改委刊發《煤炭工業發展“十三五”規劃》,根據煤炭煤炭工業發展“十三五”規劃,到2020年,煤炭行業總體發展目標是,煤炭開發布局科學合理,供需基本平衡;在去產能方面,化解淘汰過剩落后產能8億噸/年左右,通過減量置換和優化布局增加先進產能5億噸/年左右,到2020年,煤炭產量39億噸。煤炭生產結構優化,煤礦數量控制在6000處左右,120萬噸/年及以上大型煤礦產量占80%以上,30萬噸/年及以下小型煤礦產量占10%以下。煤炭生產開發進一步向大型煤炭基地集中,大型煤炭基地產量占95%以上。產業集中度進一步提高,煤炭企業數量3000家以內,5000萬噸級以上大型企業產量占60%以上。

據數據,截止到2015年,全國煤礦總產能約為57億噸,包括正常生產的產能約39億噸、改擴建或者新增煤炭產能15億噸(含違法違規建設8億噸),停產礦井規模約為3億噸。按照國務院7號文的總體要求和“十三五”行業發展規劃,未來3-5年內行業去產能規模為5億噸,合法在建礦規模為7億噸,按照減量置換的要求,未來合法新增產能控制在2億噸左右,實際整體的正常生產產能仍維持在39億噸,基本可以維持行業供需平衡?!笆濉币巹澲?,我國2020年的煤炭消費目標折合原煤約為41億噸,考慮39億噸的產能加上進口煤炭數量,恰好可以滿足這一需求目標。

2.“十三五”實現鋼鐵產能利用率達到合理水平

鋼鐵行業產能過剩矛盾加劇?!笆濉逼陂g,我國鋼鐵產能達到11.3億噸左右,重點大中型企業負債率超過70%,粗鋼產能利用率由2010年的79%下降到2015年的70%左右,鋼鐵產能已由區域性、結構性過剩逐步演變為絕對過剩。產業集中度不升反降,前十家鋼鐵企業產業集中度由2010年的49%降至2015年的34%,沒有達到“十二五”規劃“60%”的目標。全行業長期在低盈利狀態運行,2015年虧損嚴重。

201625,國務院刊發《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》(國發〔20166號文),明確提出2016年開始,用5年時間再壓減粗鋼產能1-1.5億噸?!兑庖姟分赋?,鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展,要著眼于推動鋼鐵行業供給側結構性改革。一方面,要嚴禁新增產能,對違法違規建設的,要嚴肅問責。嚴格執行環保、能耗、質量等法律法規和產業政策,達不到標準的鋼鐵產能要依法依規退出。另一方面,完善激勵政策,鼓勵企業通過主動壓減、兼并重組、轉型轉產等途徑,退出部分鋼鐵產能。

截止201611月份,國務院制定的2016年鋼鐵化解過剩產能,壓減粗鋼產能4500萬噸的目標已完成,預計2016年全年鋼鐵行業去產能6500萬噸,較年初制定的4500萬噸目標超額完成44.4%。據中聯鋼統計,2016具體落實到企業及設備的粗鋼產能達8805萬噸,其中無效煉鋼產能達70%以上。值得關注的是,由于鋼鐵行業2016年去產能無效產能達70%以上,使得年內去產能并未對產量造成沖擊,而煤炭行業去產能對產量造成了顯著的沖擊。1-10月原煤、焦炭、粗鋼累計同比分別為-10.7%,-0.8%,0.7%。產業執行的差異造成了雙焦2016年下半年的牛市,進而在4季度通過成本推動鋼材上漲。

20161114,工信部發布《鋼鐵工業調整升級規劃(2016-2020)》,首次將“去產能”列為重點任務之首,并提出到2020年,粗鋼產能凈減少1-1.5億噸,粗鋼產能將控制在10億噸以內。該規劃提升了對產能去化的要求,從產能“壓減”到產能“凈減少”,可避免去產能過程中的總產能增長,并且提出了總產能目標。再壓減粗鋼產能1億至1.5億噸的目標是合理的,在國際上,粗鋼產能利用率維持在80%及以上是比較合理的水平,“十二五”期間我國鋼鐵產能利潤率為70%左右,按照目前我國11.3億噸粗鋼產能計算,壓減至10億噸左右,產能利用率正好維持在80%,當然,考慮到后期粗鋼產量和消費量還會進一步下降,粗鋼產能還有進一步壓減的空間。

(二)“十三五”期間我國經濟仍將在底部運行

產能過剩是否會沖擊供給端,取決于產能過剩成本與生產過剩成本的比較:如果產能過剩成本大于生產過剩成本,則產能形成后企業會開工生產,導致生產過剩,惡化供求關系;如果產能過剩成本小于生產過剩成本,則產能形成后企業未必會開工生產,從而產能不會轉化為產品,也就不會沖擊供給;而產能過剩,則一定會沖擊需求端,導致未來需求下降。因為產能過剩,意味著產能規模遠大于未來需求規模,企業未來的設備支出等投資需求必然下降,從而弱化總需求;對于不同行業而言,產能過剩對供給是否形成沖擊不同:輕工業、化工、鋼鐵、有色、水泥等行業,產能過剩成本大于生產過剩成本,產能過剩會導致生產過剩、庫存高企;而機械設備、運輸設備等裝備制造業,產能過剩成本小于生產過剩成本,所以產能過剩一般不會導致生產過剩、庫存堆積。

由于需求短期下滑導致的暫時性產能過剩,其對投資需求的抑制只限于短期;從中長期看,經濟發展的階段沒有改變,經濟擴張的態勢就不會改變,從而長期內投資需求仍會繼續增長。而由于消費升級導致的長期性產能過剩,其對投資需求的抑制則是長期的。因為,消費升級及工業化進程轉變,意味著產業結構的調整,即傳統產業的沒落與新興產業的興起。傳統產業投資需求會因傳統需求收縮而逐漸下降,新興產業投資需求則因新消費空間短期難以支撐其成為主導產業而無法在規模上替代傳統產業。從而,傳統產業投資下降,而新興產業投資有限,就表現為整體投資需求的萎縮。本輪產能過剩是長期的產能過剩。隨著消費向享受型消費的轉變,傳統的汽車、住房等耐用消費品消費增速會不斷下降。這意味著,傳統的鋼鐵、水泥、玻璃重化工業的需求空間會不斷萎縮,從而這些行業投資需求會迅速下降;而新興產業,無論是信息產業、生物產業、新能源、新材料產業等等,其投資需求短期內無法在規模上替代傳統產業。因此,固定資產投資需求可能會面臨長期低迷的局面。

產能過剩是否對供給端造成影響,取決于產能過剩成本與產品過剩成本的比較以及過剩產業的類型。當產能過剩成本大于產品過剩成本時,過剩產能會轉化為過剩產品,從而會導致生產過剩、庫存高企,比如紡織服裝等輕工業、鋼鐵、水泥、化工、家電等重化工業;相反,當產能過剩成本小于產品過剩成本時,過剩產能不會轉化為生產過剩,從而庫存不會大幅上升,比如按訂單生產的裝備制造等高加工工業。目前,我國的產業結構中,鋼鐵、水泥、化工、家電等重化工業占據主要地位,裝備制造業占比有限,意味著我國整個產業結構是產能過剩成本大于生產過剩成本。

提高產能利用率、促進資源的合理分配是進行經濟結構調整的關鍵步驟,在去產能、提高資源利用效率的同時,還要消除過度供給。因此,接下來的部分,我們通過估計去產能過程中產量減少這個角度,研究去產能對整體經濟的影響。

選取工業增加值、粗鋼產量、原煤產量的累計同比增速比較,可以發現工業增加值走勢與粗鋼、原煤產量變化有著高度相關性。將工業增加值、GDP分別與粗鋼產量、原煤產量進行初步回歸,結果顯示粗鋼和原煤產量下降一個百分點,將分別拉低工業增加值約0.310.29個百分點,分別拉低GDP0.120.1個百分點,但是由于去產能并不一定與減產等同,產能的削減幅度一般要大于實際產量的減少幅度,去產能對經濟增速的影響將比估計值偏小。短期內去產能對經濟增速將是一個負面影響,“十三五”期間,去除粗鋼產能1-1.5億噸,占總產能的8.3%-12.5%,去除煤炭產能8億噸,占總產能的14%,按照這兩個行業平均計算,“十三五”期間預計削減12%的產能,將拉低GDP增速1-1.5個百分點,如果分攤至5年則平均每年影響0.20.3個百分點。 

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